事件概述：2026年4月2日，南京市规划和自然资源局联合市发改委、市农业农村局发布了《关于进一步保障和规范农村一二三产业融合发展用地促进全市乡村振兴的通知》（宁规划资源规〔2026〕1号，以下简称“《通知》”），并附实施细则。该文件旨在通过土地要素创新配置，精准保障农村新产业（300832）新业态用地需求，为全市乡村振兴提供空间政策支撑。
核心观点：本次政策在用地范围界定、规划弹性管控、供地方式多元化及全周期监管等方面实现了系统性突破。尤其是集体建设用地使用权入股、联营的实施细则，为市场主体参与乡村产业提供了清晰的路径与门槛，预计将有效激活南京农村存量集体建设用地市场，对农产品加工、冷链物流、乡村文旅等融合项目构成实质性利好。
一、政策框架：从“项目入库”到“规划落地”的闭环管理
《通知》构建了从项目准入、空间布局、要素供给、审批优化到后期监管的完整链条。现将其中核心机制概括如下：通过分层布局与机动指标保障项目落地，依托入库审核及监管协议严禁房地产开发，并建立动态调整与退出机制，以切实保障产业实效。
二、关键突破：集体建设用地入股、联营实施细则深度解读
附件《南京市农村一二三产业融合发展用地使用权入股、联营工作实施细则》是本次政策中含金量最高的部分，为市场提供了一条可操作的合规路径。现将核心门槛与条件梳理如下。
上述条款显著提高了社会资本的准入门槛，目的在于筛选出具备真实产业运营能力及带动农户能力的主体，有效防范“圈地”风险。同时，“不得抵押”的规定限制了项目的融资杠杆，要求投资方具备较强的自有资金实力。但另一方面，明确了使用权入股、联营的实施路径，为规避国有土地征收所带来的高成本与复杂程序，提供了一种合法的替代方案。
三、规划与审批亮点：弹性空间与效率提升
为适应乡村产业不确定性较强的特点，《通知》在规划与审批环节提供了多项灵活性安排：
规划动态维护：已编制村庄规划的区域，允许因项目选址调整而进行规划动态优化；未覆盖区域则可按“通则式”规划管理规定执行，避免因规划缺失导致项目无法落地。
简化许可与降标：对乡村产业项目，可简化规划条件的出具内容；在特殊地块中，建筑退让距离可通过专家论证确定；停车配建规模最低可降至《南京市建筑物配建停车设施设置标准与准则》规定的50%。这些措施切实降低了小型文旅、加工类项目的建设成本与设计难度。
费用减免探索：鼓励各区对融合发展项目占用耕地的，适当降低或减免相关指标费用；同时优化了预存补偿费用的收缴机制，同一主体可免缴地上附着物和青苗补偿款，有效缓解了项目前期的资金压力。
四、风险提示与投资建议
严格禁止房地产开发：《通知》强调，融合用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，也不得建设私人会所、私家庄园，且不得分割转让或转租。这意味着投资方须长期持有并自主运营，退出渠道主要依赖经营收益或整体股权转让，而非物业分割销售。这一安排也契合乡村振兴中相关土地的发展要求。
监管协议刚性约束：项目须与监管方签订投资发展监管协议，明确投资强度、亩均产出、就业带动等指标，并接受定期评估与整改要求。若整改不达标，可能依据合同承担违约责任，甚至面临土地使用权被收回的风险。投资方在测算模型中需充分纳入达标成本。这也体现了此类土地工作与社会经济发展尤其是稳就业之间的紧密关系。
优先布局方向：建议重点关注村庄建设边界内的农产品加工、仓储冷链、产地直销项目，以及村庄建设边界外符合点状供地条件的农产品初加工、休闲旅游配套设施项目。粮食生产经营类项目在用地面积与准入条件上享有倾斜，符合国家粮食安全战略方向。
五、总结
南京市本次政策是在乡村振兴战略下，对农村产业用地制度的一次深度精细化改革。通过“指标预留、规划弹性、入股联营、严格监管”这一系列组合拳，既为真实产业项目提供了落地空间，也构筑起较高的准入与监管门槛。具备产业运营实力、能够深度绑定农户利益的长期资本将显著受益，而试图变相开发房地产的投机行为则将受到严格遏制。唯有如此，政策才能真正释放效能，盘活农村资产，更好地带动就业与推动乡村振兴。
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